Sept délibérations annulées : ce que le tribunal a vraiment jugé sur le congé menstruel des agentes publiques

Décryptage

Sept délibérations, sept jugements, un seul motif. Le 10 décembre 2025, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les régimes de congé menstruel adoptés par sept collectivités de Haute-Garonne, saisi par le préfet du département. Les titres ont retenu l’annulation. Le tribunal, lui, n’a écrit nulle part que le congé menstruel était illégal : il a écrit qu’une commune n’avait pas le pouvoir de le créer. La nuance n’est pas une subtilité de procédure. Elle dessine, presque en creux, ce qu’il faudrait pour que le dispositif revienne.

Ce que le tribunal a écrit, mot pour mot

L’histoire commence par une délibération ordinaire. Le 30 avril 2024, le conseil municipal de Plaisance-du-Touch adopte un dispositif permettant aux agentes souffrant de règles douloureuses, d’endométriose, d’adénomyose ou de dysménorrhées d’aménager leurs horaires, notamment par une autorisation spéciale d’absence. Le préfet forme un recours gracieux, la commune refuse de retirer son texte, et le déféré est enregistré le 18 octobre 2024.

Six autres suivent le même chemin. Sept collectivités sont visées au total : les communes de Plaisance-du-Touch, Blagnac, Villeneuve-Tolosane et Ramonville-Saint-Agne, les centres communaux d’action sociale de Plaisance-du-Touch et de Blagnac, et la communauté de communes du Grand Ouest Toulousain. Une première salve avait déjà été suspendue en référé le 20 novembre 2024, le juge relevant un doute sérieux sur la légalité des actes. Le tribunal annonçait alors qu’il se prononcerait « dans les prochains mois » sur le fond. Il l’a fait treize mois plus tard.

Les sept jugements, numérotés de 2406385 à 2505181, portent un raisonnement identique. Ce n’est pas une décision isolée visant une commune maladroite : c’est une même règle appliquée sept fois de suite. Le détail des arguments, lui, révèle ce que le tribunal a soigneusement évité de trancher.

Le verrou tient dans un seul article

Le raisonnement se lit en trois temps, et c’est lui qui commande toute la suite.

Le statut, d’abord. Le code général de la fonction publique place les fonctionnaires, vis-à-vis de l’administration, « dans une situation statutaire et réglementaire ». Le tribunal en tire que « les autorisations spéciales d’absence des fonctionnaires constituent, au même titre que les congés proprement dits, un élément du statut des fonctionnaires ». Un nouveau régime d’absence, c’est donc du statut. Et le statut ne se fixe pas en conseil municipal.

La libre administration, ensuite. Les communes s’administrent librement, l’article 72 de la Constitution le garantit. Mais le tribunal rappelle que ces mêmes dispositions précisent que cette liberté « s’exerce dans les conditions prévues par la loi ». Elle n’emporte pas le pouvoir de créer du droit statutaire.

Le verrou, enfin : l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique. Il prévoit des autorisations spéciales d’absence « liées à la parentalité et à l’occasion de certains événements familiaux ». Or les règles douloureuses, l’endométriose et l’adénomyose, constate le tribunal, « ne sont liées ni à la parentalité ni à des événements familiaux ». Aucune case existante ne les accueille. La délibération est donc l’oeuvre d’une autorité incompétente, et se trouve « dépourvue de base légale ».

Reste ce point, peu relevé, qui compte pour la suite du débat. Le préfet avait aussi invoqué les 1 607 heures annuelles et une atteinte au principe de parité. Le tribunal n’y a pas touché : il annule « sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du déféré ». La justice administrative n’a donc dit ni que le congé menstruel créait une inégalité, ni le contraire. Elle a dit que la question ne se posait pas à ce stade.

Ce que produit une loi nationale, quand elle existe

Puisque tout repose sur l’absence de texte national, la question suivante s’impose : que se passe-t-il là où ce texte existe ? Avec la loi organique 1/2023, l’Espagne est devenue en juin 2023 le premier pays de l’Union européenne à reconnaître l’arrêt pour menstruation invalidante. Le texte ne fixe aucun quota : la durée dépend de l’appréciation médicale, et l’arrêt est financé dès le premier jour. Une résolution de transparence du ministère espagnol de l’Inclusion, obtenue par le quotidien The Objective, en détaille désormais le bilan année par année.

Trois ans après l’ouverture du droit, le cumul atteint 17 763 jours pour tout le pays, quand les prévisions initiales évoquaient des dizaines de milliers de dossiers par an. Le fait mérite d’être posé sans commentaire militant : ouvrir un droit n’a déclenché ni la désorganisation que ses adversaires redoutaient, ni le recours massif que ses partisans espéraient. La répartition dit autre chose encore : 84,5 % de ces jours ont été accordés dans le secteur privé, contre 15,5 % dans le public.

Pourquoi une entreprise peut, et pas une mairie

C’est l’asymétrie que le jugement rend soudain visible. Une entreprise française peut instaurer un congé menstruel ; une mairie ne le peut pas. Ce n’est pas une question de courage politique, mais d’architecture juridique.

Le salarié du privé relève du contrat et de la négociation collective : un accord d’entreprise peut lui accorder plus que la loi. Le fonctionnaire, lui, ne négocie pas son statut, il le reçoit. Devant le Sénat, en avril 2025, le sénateur Pascal Savoldelli rappelait que « selon les articles L. 3142-1 à L. 3142-35 du code du travail, les entreprises ont, en France, la possibilité d’instaurer un congé menstruel via une convention collective ou un accord collectif d’entreprise ». La même mesure, avec les mêmes douleurs, tient d’un côté de la frontière et tombe de l’autre.

Cette frontière n’a rien d’abstrait pour celles qui la subissent : une agente territoriale a vu son dispositif disparaître sans explication, pendant que sa voisine salariée conserve le sien. Nous avons déjà raconté combien la vie réelle au bureau se heurte à des règles écrites ailleurs, et combien le congé payé américain ne devient concret qu’une fois inscrit dans un texte opposable.

Ce qu’il faudrait, concrètement

Le jugement ne laisse que deux portes ouvertes, et toutes deux sont nationales : une loi, ou un décret.

La voie législative a déjà été tentée. Le Sénat a examiné le 15 février 2024 une proposition de loi visant à améliorer et garantir la santé et le bien-être des femmes au travail, qui prévoyait un arrêt indemnisé pour dysménorrhée. Les articles ont été rejetés. Interrogeant le gouvernement l’année suivante, le sénateur du Val-de-Marne le rappelait sèchement : « nous avons déjà débattu d’une proposition de loi sur ce sujet, mais le Gouvernement l’a rejetée. »

La voie réglementaire, elle, existe sur le papier depuis sept ans. La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique prévoyait d’harmoniser le régime des autorisations spéciales d’absence, renvoyant à un décret d’application. Ce décret n’a jamais été publié. Le 8 avril 2025, en séance publique, la ministre déléguée Juliette Méadel a reconnu que « la création d’une nouvelle catégorie d’ASA pour raison de santé ne relève pas des compétences des collectivités locales », le dispositif communal reposant « sur une base légale très contestable ». Elle a ajouté que la direction générale de l’administration et de la fonction publique « travaille actuellement à l’identification de solutions juridiques permettant de mieux prendre en compte ces situations ».

Entre-temps, la jurisprudence essaime. À Nantes, selon France 3 Pays de la Loire, le juge des référés a suspendu début décembre 2025 les délibérations de trois communes sur le même raisonnement. L’affaire doit encore être jugée au fond.

Il faut donc lire ces sept jugements pour ce qu’ils sont : non pas un verdict sur les règles douloureuses, mais un rappel de qui écrit le statut des fonctionnaires. Le tribunal n’a pas fermé la porte, il a indiqué l’adresse. Elle n’est ni à Plaisance-du-Touch, ni à Blagnac, ni à Nantes : elle est dans un décret que la loi promet depuis 2019 et que personne n’a signé. Tant qu’il manquera cette signature, chaque conseil municipal qui votera le dispositif le fera en sachant qu’il sera annulé, et chaque agente qui en bénéficiera le perdra. Ce n’est pas un débat de société qui bloque aujourd’hui. C’est une case vide dans un article de code.

Questions courantes

Le tribunal a-t-il jugé que le congé menstruel était illégal ?
Non. Il a jugé que les collectivités n’avaient pas le pouvoir de le créer, faute de texte national. Le communiqué du tribunal est explicite : le congé « ne peut être instauré par les collectivités locales en l’absence de texte reconnaissant au niveau national un tel congé ».

Quel est le motif juridique exact retenu ?
L’incompétence de l’auteur de l’acte et l’absence de base légale. Les autorisations spéciales d’absence relèvent du statut des fonctionnaires, qui ne peut être créé qu’au niveau national. Or l’article L. 622-1 du code général de la fonction publique ne les prévoit que pour la parentalité et certains événements familiaux.

Le tribunal s’est-il prononcé sur l’égalité entre les agents ?
Non. Le préfet avait invoqué le principe de parité et les 1 607 heures annuelles, mais le tribunal a annulé « sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du déféré ». Ces questions restent entières.

Pourquoi une entreprise privée peut-elle le faire ?
Parce qu’un salarié relève du contrat et de la négociation collective, où un accord peut accorder plus que la loi, alors qu’un fonctionnaire est dans une situation statutaire qu’il ne négocie pas.

Que faudrait-il pour que le dispositif revienne ?
Une loi ou un décret national. La loi du 6 août 2019 prévoyait un décret sur les autorisations spéciales d’absence, jamais publié. En avril 2025, le gouvernement a indiqué que la direction générale de l’administration et de la fonction publique cherchait des solutions juridiques.

Les agentes qui en bénéficiaient perdent-elles quelque chose ?
Le régime d’absence est annulé pour l’avenir. En l’état du droit, une agente souffrant de règles invalidantes relève des dispositifs de droit commun, notamment l’arrêt maladie.

Article créé en collaboration avec l’IA.